美国如何解决老城区的商业空心化

文 | 乔治城大学(Georgetown University) 城市和区域规划专业系主任 乌韦·布兰德斯 (Uwe Brandes)   2017-06-30 04:09:45

编者按

西方发达国家在城市发展过程中出现过“商业区塌陷”这一现象,即随着城市规模不断扩张,大城市的老城区不断出现衰败现象,如商业中心衰落、人口构成偏老龄化、投资减少等。对此,美国从上世纪90年代开始率先在城市治理上创新,采用城市更新与商业复兴相结合的思路,通过PPP模式,吸引了新的私人投资,让老商业中心重获新生。这一类区域被称为 “商业改进区”(The Business Improvement District)。随后很多发达国家纷纷引入“商业改进区”这一形式,并与本国国情结合探索衰落商业区的复兴途径,取得了很好的实践效果。

中国在当前和未来很长一段时间内都将处于城市化进程中,目前北京、上海、广州等大城市已开始出现富人从城市中心向郊区迁移的趋势;同时,一些城市也开始出现放弃老城区改造而另建新城区,这进一步加剧了老城区 “商业空心化”现象。

美国“商业改进区”的城市建设的实践和经验,可以为中国应对者城区商业空心化提供一些可资借鉴的经验。本刊特邀国际知名的城市规划专家、美国乔治城大学城市和区域规划专业系主任乌韦·布兰德斯教授撰文,介绍美国商业改进区是如何让老城区重新焕发商业和文化活力的。作者本人及其所在大学曾参与了美国一些商业改进区的规划与实践。

乌韦·布兰德斯今天的美国虽然地广人稀,并且一直使用以牛仔和荒野为象征的流行文化构筑身份认同,但美国仍然是全世界城市化程度最高的国家之一。美国80%的人口居住于城镇地区,并且城镇地区的人口增长率高于乡村地区,由此可见美国是一个由都市圈组成的国家。

在城镇地区,美国的平均城市人口密度为每平方公里1150人,其城市区域相对于世界上其他城市化程度高的国家更为分散。举例来说,欧洲平均城市人口密度相较于美国高2.5倍,英国城市人口密度比美国高3.5倍;中国内地城市人口密度比美国高9倍;印度城市人口密度比美国高14倍;香港和澳门的城市人口密度则令人震惊地比美国高26倍。

在都市圈地区,美国的都市圈常常包含数个城镇地区和市政当局。美国都市圈和其他具有高城市化水平的大型工业化国家的都市圈相比规模较小。美国只有两个人口超过1000万的都市圈(纽约都会区和洛杉矶都会区),只有12个人口超过500万的都市圈。

如果只关注单个市政当局,美国与其他工业化国家的区别将更加明显。在美国只有纽约市政府管辖超过500万人口,只有芝加哥和洛杉矶市政府管辖超过300万人口。美国的市政府和其他工业化国家尤其是亚洲的市政府的一个重要区别就是:美国只有9个市政府管辖超过100万人口。

城市化进程的结果:人口分散化和城市空心化

在1950年至2000年间,美国的城市在两个方面有了引人注目的发展。第一,在城市绝对人口总数和城市人口占总人口比例上大大增加。城市化率从64%升至81%。绝对城市居民数量在50年间从1.03亿人增长至2.33亿人。第二,城市总面积急剧增大。为应对二战后对于低成本经济住房的需求,联邦政府投资建设新的高速公路,并且颁布联邦住房政策以提供便捷融资帮助人们在过去的城市中心周边购买住房。城市人口所占有的土地面积在全国范围内增长至之前的15倍。当城市人口翻番的同时,其面积增长至15倍。

这种增长的结果是很多过去的城市中心社区人口大量流失,并伴随着商业和文化活动的流失。另一方面,这些地区的历史建筑被废弃或者未被充分利用。历史悠久的城市中心街区在很多城市失去了它们作为富有活力的城市中心的特色,并且渐渐被废弃甚至有时成为犯罪猖獗的贫穷地区,如巴尔的摩、克利夫兰、圣路易斯、洛杉矶、底特律以及华盛顿特区。

“次地区治理”兴起:市政当局从“划桨”变身为“掌舵”

城市人口分散化和城市空心化的影响以新出现的城市现实和挑战的方式展现出来,并引发各界的回应,其中包括一系列公共政策和私人投资。总体来说,从这些回应的主体思路上可以把它们归类为地方主义、财政紧缩、私有化等几种。它们基本上代表了一种放弃在城市中心地区继续推进城市公益的思路。其中一种对城市人口分散化的回应是美国次地区治理的兴起。

中心城市日益减少的人口也带走了市政当局的税收收入。市政当局对公共服务的固有责任(街道、排水系统、公共公园等)以及他们保障这些公共设施能力的日益衰退的直接结果,就是城市中心社区生活质量和经济竞争力的下降。这同时也为地方利益集团的形成提供了舞台,他们意图在非常狭隘的本地化层级上提高本地区公共服务的能力。

关于地方治理的结构和权力变化的学术研讨中包括如下这种理论:在那些地方政府无法提供足够的公共服务以覆盖城市所有角落的地区,出现高度本地化的治理结构的可能性会增加。高度本地化的政治组织(社区组织、当地民间协会等)的兴起被认为是一种对于城市衰退和服务缺失的回应,这些组织试图直接通过分权化和多样化的服务来保护当地利益。

次地区治理结构试图以一种与市政当局并列的身份满足次一级地区利益相关者的诉求和利益倾向。其结果是,对于定义本地利益的重视不断加强,这种对于本地利益的划分出现在街区、社区、地区和城区层级。次地区治理常常也是市政府的半主动选择,因为后者希望以此加强本地化征税、公共服务和政策执行。此种新形式机构包括企业园区、公共事业区、税收增额特区、特别规划区、城市更新区和商业改进区。

次地区治理结构的兴起同时伴随着地方治理新行为体的勃兴。不断减少的可用资源,政府—私人合作城市复兴和社区发展战略的复杂性都为市政府带来了新的挑战,迫使他们有时不得不与高度本地化的行为体合作,包括直接与私人合作。正因如此,一个有关地方治理的概念应运而生,这种概念被看作一种方式,用来挟制和利用高度本地化和自利的城市利益相关者以作为对市政当局传统的主要城市服务提供者和管理者角色的补充。

了解在这种方式中市政当局角色的转变是对公共服务提供、决策和谈判中的利益相关者和整个网络理解的关键,而他们对于成功的提供公共服务而言是不可或缺的。这种对于地方政府角色和责任转变的重要理解可以被看作是政府正从直接城市服务的唯一提供者(“划桨”)向地方利益相关方和社区提供指导和保证以帮助他们解决自身面临的地方性问题(“掌舵”)。在重构市政当局责任中的第二种转变包括承认非政府行为体(他们常常是高度本地化的)在协助甚至独立执行公共政策上的有效性。这些行为体包括社区市民组织、“锚组织”(医院、大学、宗教场所)和大房地产投资商(政府的或私人的)。华盛顿特区商业改进区,年度假日街市(2014)。

“商业改进区”应运而生:美国44个州都给予立法保护

商业改进区(BID)作为一种补充市政当局治理能力的方式在美国甚至全世界吸引了很多城市政府和城市政策制定者。在政府财力和权力不足的情况下,很多由城市地方利益相关者组成的团体选择通过一种新型治理体系——商业改进区(BID)——来帮助改善商业环境。

商业改进区是一种地方管理组织,其意义在于在特定的地区内提供公共服务以补充市政当局所提供的服务。与其他经济发展组织不同的是,商业改进区极其地区化,并且被立法机关赋予合法权力以达成他们的使命。他们的资金来源是本地区内业主缴纳的强制性收费。这种强制性收费是基本财产税以外的一笔强制税收。

不同的商业改进区提供的服务也各有不同,但总体上都包括了公共卫生、公共安全、设备改建、社区升级和提高商业吸引力。

最被广泛使用的“商业改进区”定义如下:“商业改进区是一种由业主和商人采取的组织和财政模式,用以决定他们的零售、商业和工业区域的未来。商业改进区以州立或地区法规为依托,这些法规准许业主评估财产价值,通过这样创造稳定的多年期财政收入以支持经济发展。这些收入由城市收取,并全部被交还给商业改进区,以用于市政府提供的服务和改善项目以外的补充服务(维护、卫生、安全、升级及特殊活动)和设备改建(公共设施、树木、引导标志和特殊灯光)。从根本上来说,商业改进区是一种通过自我评估,以商业为引导的自主项目。”

商业改进区是一种志愿行为。业主们投票决定向他们自己征收“额外”的税收。因为商业改进区建立于城市环境下,必须有很多业主同意额外税负评估。这就要求财产拥有者(无论是私人还是组织)有自我组织和将志愿行为通过立法制度化的能力。

商业改进区的建设过程带来多项公益:一个更洁净、更安全、更有吸引力的城市区域;辅助性公共服务和公共项目的稳定的资金来源;应对高度本地化的城市利益相关者变动中的需求的能力;提高城市区域经济表现的潜力;在高度竞争的全球市场提高竞争力的潜力。

商业改进区对当地带来的益处是不言而喻的。在其所在的区域内,商业改进区的存在减少了垃圾、清理了涂鸦,并修复了破损的人行道。与此同时,还有一些并不在表面上的好处,比如区域内资产增值以及商业交易的增长,以及新住宅工程和人口增长。并且人们还发现商业改进区还在提供关键性社会成果的过程中发挥了战略性作用,这些社会成果包括防止犯罪、减少青少年暴力事件以及减少卖淫。

尤其在上世纪90年代中期之后,商业改进区的实践在美国变得非常普及。截至1999年,美国50个州里的44个州都以法律形式批准了商业改进区所需要的法律框架。在2000年至2010年的10年间,全美国的商业改进区数量从400左右增长至1000以上。从2000年开始,城市规划和发展实践中运用商业改进区已经在全球范围内获得增长。当前,商业改进区已经在加拿大、英国、南非、日本和韩国落地生根。

美国“商业改进区”案例

◎ 纽约州纽约市

纽约市拥有全美最全面的商业改进区网络。30多年来,商业改进区已经成为纽约5个行政区在社区复兴和经济发展计划中有价值并被信赖的伙伴。商业改进区在纽约全部5个行政区中被证明在推动商业转型和经济变革方面有催化作用。在纽约其中一个最被广泛认可的商业改进区位于34街,它包括了布莱恩特公园地区。

◎ 加利福尼亚州洛杉矶市

洛杉矶市拥有超过50个商业改进区,分布在从市中心到西木区的广阔区域。在西木区,商业改进区在协调西木区商业开发中发挥了特殊的作用,这要求它迎合附近加利福尼亚州大学洛杉矶分校(UCLA)学生以及当地上班族和威尔谢尔大道上电影院的需求。

◎ 华盛顿哥伦比亚特区

华盛顿特区是一个仅仅拥有60万居民的小城市,但它成立了10个商业改进区。华盛顿特区商业改进区理事会是华盛顿10个商业改进区的联合组织。这10处商业改进区每年总共投入2700万美元用于帮助管理和改善社区,这些社区容纳了华盛顿特区70%的就业机会和40%的税收来源。华盛顿特区商业改进区理事会将商业改进区领袖和利益相关者聚集起来就一些跨地区的共同关切开展合作协调。

华盛顿特区最大、首家并且也是最具创新性的商业改进区是市中心商业改进区。近些年来,华盛顿特区市中心商业改进区积极协调社会和经济因素,创新出一种“因地制宜”的实现城市政策目标的手段。最近,市中心商业改进区被改造为环保节能区,以协调市中心地区向低碳环保转型的过程。市中心商业改进区与众多伙伴一同合作,在全市范围内促进城市创新。一些是小规模的改善项目,如植树和绿化;另一些则是规模较大的项目,例如延长地铁夜间运营时间以及创建首都自行车共享项目。

城市空心化被遏制,但未来仍有挑战

商业改进区的出现为如何在发展比较成功的城市地区提供公共服务做出了创新。它已经被证明能够有效地回应居民和访客的需求,并且也是城市规划和城市管理中的一股创新源泉。作为一种政府—私人合作关系,商业改进区成为改善城区内特定地区状况的一种特别机制。它为推动经济发展提供了一种非常本地化的战略,在长期效果上遏制了数十年来的城市空心化,并且帮助城市社区创造更为宜居、更加可持续以及更加有恢复力的环境。

商业改进区在将高度本地化的经济活动推向更广阔的城市以及都市圈的同时,也为批评者提出了新的问题和质疑依据。更多一层的次地区治理带来的复杂性使得商业改进区在很多方面成为其自身成功的受害者。

因为商业改进区是城区中一个有封闭边界的空间,因此它在经济和社会方面的作用可以方便地被用来与其他地区比较。研究显示,城市服务的不平等会最终扩大商业改进区内外的社会经济差距。这种社会经济不平衡会导致贫穷和边缘化人群集中于商业改进区外的不稳定区域,这样加强了社会不平等的观感。也有研究认为,这种不平等事实上集中于非商业改进区地带,这加剧了政治隔离、权利剥夺、对城市群体的忽视以及对他们投资的缺乏,而这些问题恰恰是其要解决的。

“负面溢出效应”意指商业改进区对周边社区带来的或真实或主观的负面影响。这些影响或许包括犯罪在地区和涉及内容上的进一步混乱,无家可归者增多,以及向邻近的非商业改进区倾倒垃圾。这些邻近地区并不具有“额外的”能力以依靠自身力量解决这些问题。一些人研究了这种所谓的“负面溢出效应”,但并未得到任何一致的和结论性的发现。

责编:郭芳 guofang@ceweekly.cn

美编:孙珍兰

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